A级景区被通报警告的“五项短板”整改提升解析

为促进旅游景区可持续健康发展，更好地满足人民的需要，近十多年来，国家旅游主管部门依据旅游质量评价标准及与相关管理办法，对全国 A 级旅游景区资格进行复核，并根据结果执行“认定、退出、降级、通报警告限期整改提升”机制。在复核通报警告中多次明确指出一些 A 级景区在“厕所、基础设施、导览系统、接待设施和服务功能、资源保护和安全管理”诸方面存在带有普遍性缺陷的“五项短板”。而这些短板的补齐整改及综合实力和质量提升与否是关乎 A 级景区“生死攸关”的要害问题。

据国家旅游局统计数据：至 2018 年底，全国共有 A 级景区 10300 多个，其中 5A 级 259 家、4A级 3034 家。景区固定的，但 A 级金字招牌却很可能得而复失。一段时期以来国家及省级旅游主管部门，依据《旅游景区质量等级的划分与评定（修订）》（GB/T17775—2003）与《旅游景区质量等级管理办法》（国家旅游局 [2012]166 号），每年都有为数不少的 A 级景区没有通过复核，并受到了撤销资格、降级、严重警告及警告处理。2019 年 11 月 6日文化和旅游部电视电话会议通报了在本年的景区整改提升行动中，全国复核 A 级景区 5000 多家，1186 家景区受到处理，其中 405 家受到取消等级处理。2017 年 12 月 7 日，安徽省景区质量等级评定委员会公布了对五年前被评 4A 级的 18 家景区进行复核通报，其中 14 家 4A 景区受到撤销资格及降级、严重警告及警告处理，同时还对存在问题景区的旅游主管部门主要及分管领导予以约谈。需要指出的是，国家及省级旅游主管部门对于各地相关景区的复核通报中，多次提到“旅游‘厕所革命’滞后、旅游基础设施不足、导览系统残缺、接待设施和服务功能不配套、资源保护和安全管理措施不到位”的“五项短板”，可见这些主要问题是有普遍性的“通病”。《文化和旅游部关于实施旅游服务质量提升计划的指导意见》〔2019 年 12 号文〕，更是明确提出要把景区短板整改与提升质量作为一项系统工程来抓。旅游业发展也不能逃脱“兴亡关系周期率”的支配，所谓“其兴也勃焉，其亡也忽焉。”严峻的事实告知所有景区，进入 A 级景区不是进入保险箱就一劳永逸了，而是永远在路上。彼得·德鲁克的“木桶”理论认为，其盛水的多少取决于此“木桶”的最低的那块或那些“短板”。同时，“短板”问题也是非均衡经济学的 “短边决定原则”。对于需要集成化、系统化发展的景区实体而言，其自身整体完整性、协调性的可持续发展，采取补齐“短板”的管理理论仍然具有积极合理的指导与警示意义。“一个企业的实力如何、竞争力的强弱，往往决定了这个企业的命运。”景区只有真正做到补齐短板，防止任何的“跑冒滴漏”，方能提高整体的坚强实力与质量而行稳致远。

一、对于旅游“‘厕所革命’滞后”问题的解析

（一）A 级景区“厕所革命”是 “五项短板”整改提升的引领工程
所谓“滞后”，意为景区的“厕所革命”缺乏雷厉风行、缺乏绿色创新、缺乏人性情感。世界厕所协会主席韩国的沈载德说“具有幸福感的洗手间首先是美丽的、干净的，同时也是具有人文关怀与环境友好的。”景区如厕不仅是游客的生理之必须，同时也是人的审美之需要，如厕也要有“诗和远方”的情怀格调。景区厕所存在的“少、劣、臭、脏、乱、差”的短板是景区发展中的短中之短。既然是厕所的革命，就必须进行根本性变革。景区厕所问题成因，对于一些景区的决策者与管理服务者来说，既有传统厕所文化上的历史惯性使然，又有资金投入上的克斤扣两、设计建设上的粗枝大叶、管理服务上的敷衍了事，但其重要的是缺乏以人为本的人文理念与实事求是的科学素质。景区的“厕所革命”，其狭义认识是通过改造创新，消灭所有不科学、不卫生、不环保、不舒适、不合人性，甚至是有碍观瞻的厕所。而其广义认识是景区发展的民心工程与美好工程的一个抓手与示范，其对于景区整体性的诸如设施建设、智能旅游、优质服务、环境保护、旅游安全等方面的改革创新与实力提升具有举一反
三，推而广之的积极影响。
（二）A 级景区“厕所革命”涉及科技、人文及管理的系统工程“国家旅游主管部门推出一批厕所革命技术和管理创新模式”明晰了景区 “厕所革命”的基本方向、方法与内涵，即厕所革命 “四个五大”的技术和管理创新模式：科技创新“五大突破”（高效节水、低碳排放、生态循环、自动智能、推动技术成果转化）；管理模式“五大探索”（政府和社会资本合作的 PPP 模式、机制创新、互联网 +、标准化引领、以人为本）；人文关怀“五大理念”（家庭关怀、女性关怀、无障碍设计、环境友好、员工关怀）；宣传引导“五大力量”（爱岗敬业、志愿服务、政企联动、广泛动员、彰显特色）。在景区“厕所革命”中亦形成了一些值得借鉴的可行的创新实践，如“以政策拉动投入”（当地政府适当减免景区经营税收等政策而有利于景区“厕所革命”投入）、“以创新优化治理”（引入“景区 + 企业”的模式介入厕所的商业化建设、运营与管理）、“以市场联动服务”（允许景区周边村民在景区规范经营旅游商品市场而使其适当承担景区的厕所保洁服务等）、“以关爱创建新厕”（无臭、隔音、保护隐私，关爱残障人士及婴幼儿的人性化、家庭化厕所）、“以科技引领如厕”（厕所 APP 信息化、广泛采用真空自吸水冲、微生物降解等绿色厕所新科技）。

二、对于“旅游基础设施不足”问题的解析

（一）数量不足、质量差劣、效能低下、维护不继的旅游基础设施建设短板所谓“不足”，意为景区的旅游基础设施应有的设施设备而没有，已有的却已落伍，需持续更新维护的跟不上，这是景区可持续发展的主要瓶颈与硬件隐患。景区的设施包括两个方面：一是基础设施；二是接待设施。而基础设施是其旅游业开展必不可少的物质基础与支撑要件，是景区接待服务设施发挥作用的前提与保障，“皮之不存毛将焉附”。按照景区A级质量等级的划分与评定的“国家标准”，1-5A 级景区的基本设施包括产权归于景区的路桥、索道、能源、环保、通讯、供排水管网及空调系统等骨干基础设施。从总体上看，随着旅游消费需求的快速增长，景区旅游基本设施建设的体量与质量相对不足与低下，旅游基础设施供需矛盾、效能低下弊端凸显，甚至存在基础设施长期带病或时断时续艰难运行的状况，这给满足游客旅游需求带来了种种限制与障碍。其主要原因是景区投入不足，由于景区的基础设施的使用及功能具有一定的公共使用的无偿性（在地理上与社会公共基础设施有一定程度的衔接），并不像其所属的内部接待设施使用与相关服务能够直接获得收费回报，这一定程度上影响了其对于景区基础设施投入的重视及积极性。当然，一些景区自身投资财力有限也是原因之一。
（二）景区基础设施完善化建设与支撑其持续创新发展的解决之道
目前一些景区，特别是 A 级热门景区有“三难 “，即游客难以进门、进门后景区难以接待、接待后游客难以满意。同时，还存在各种影响游客安全性等方面的隐忧，这与其基础设施短板密切相关。故景区基础设施建设，一是需要服从国家基础设施建设发展的整体布局，与政府一道积极参与实施“基础设施统筹规划”，在国家交通、能源、环保、通信等重大基础设施如“三网合一”（旅游交通网、智慧旅游网、公共服务网）等规划内实现资源共建共享；二是对于景区内部基础设施建设的自身投入财力不足及投资建设周期与维护时间长，投入回报难等现实问题，可采取 PPP 投融资模式来谋划；三是紧抓景区自身基础设施建设的“节点”（相互关联部分的具有联动性质的交汇点）建设，如景点景观节点、综合接待节点、游客集散节点等，进而以节点带动整体发展；四是以坚强的基础设施建设促进各种旅游新业态的发展（停车场、运动场、驿站、营地等）及实现“快进景区”与“慢游景区”的需求，实现美好、满意、绿色、健康与平安旅游的新时代的新体验。

三、对于景区“导览系统残缺”问题的解析

（一）时间空间、功能需求、主体客体全元素设计与建设景区导览系统
所谓“残缺”，意为景区的导览系统不完整，缺东少西、残破不全。“导览系统”应包括景区的旅游路径、景点景观、环境生态、生活接待、公益安全等完整的导示功能。“时空上从游客进入景区那一刻开始到其迈出景区那一步结束乃至游客回访的总过程”，让游客在景区一切正常正当的所需所想所愿都能够通过导览系统而知晓达成。此“残缺”表面上看，是景区一些信息载体，经自然损耗与使用后缺乏更新维护，呈现出不同程度破损而信息表现不全；内涵上论，重要的是此导览系统的残缺失去或部分失去其导览的功能与价值，使游客在景区茫然不知所措，以致旅游活动杂乱无章，甚至造成旅客旅游效益受损。这因为：一是导览系统布局缺乏点、线、面的统筹与完整考虑，游客难以获得所需真实与整体的旅游信息；二是导览系统在内容展开上的表面化与肤浅性，脱离景区的本质内涵与基本特征，漠视游客对于景区深邃的旅游资源的认知需求，影响与削弱了景区整体魅力的展示与吸引力；三是既往传统的导览系统的设计制作、材料使用及技术应用，存在信息量少、功能单一、效益低下等问题，脱离了知识经济时代互联网物联网条件下导览系统变革大趋势，影响了游客在旅游过程中信息获得、传递及使用的即时性与高效益。
（二）“全智慧旅游”创新发展是解决景区“导览系统残缺”的关键
全智慧旅游是整合互联网、物联网、云计算、人工智能等信息化技术，打通所有智能设备和信息平台数据链，推动景区及相关多维旅游资源及与广泛区域的旅游产业相联结，形成高度智慧化旅游运营体系。在“全智慧旅游”视野下，能够找到解决景区“导览系统残缺”问题的钥匙，开辟旅游活动的广阔新天地。基于大数据能力，通过景区创新建设的智能化导览系统，游客知晓想要去什么景区及景点景观，具体到其目的地路线、景物、环境、容量、耗时、接待能力与条件等信息需求；景区的导览系统建设可以运用 AR 技术，AR 强调“虚实结合”，把虚拟图像和文字信息与现实景致结合在一起，结合景区智慧旅游体系，为游客提供趣味横生的旅游美好体验；AR 与 APP 结合的应用广泛，涉及旅游场所的 Wi Fi，如 APP 扫二维码获景区门票、景点定位、景区图文视频及 3D （三维） 浏览等，包含了导览导游导购导航和分享评价等智能化旅游服务体系；采用旅游 LBS（基于位置的服务），通过无线电通信网络或外部定位方式，在地理信息系统 GIS 的支持下进行“定”人与“互动”服务，实现全新的导览导游服务。

四、对于“接待设施和服务功能不配套”问题的解析

（一）景区的接待设施和服务功能要形成配套成龙、通畅高效的完整链条所谓“不配套”，意为“牛头不对马嘴”，景区内的游客接待设施和服务功能这两方面，在数量、大小、规格、型号、标准、技术要求等方面与实际运作不吻合、支离破碎，形成不了所需有机系统的接待投射能力与应有功能效益发挥。A 级景区的“吃喝拉撒睡”及交通、购物、娱乐、医疗、安保等综合接待设施与系列服务功能都应有明确的指向要求并形成相互匹配的链条，而某些现实是：一方面由于一些景区接待设施的缺这少那、不合规范、空间局促，导致了景区服务接待服务功能弱化或缺失、容纳受限与出力不充分；另一方面由于游客的旅游需求旺盛，众多游客纷至沓来，人山人海，节假日更甚，但景区不能提供相称的接待场所、设施与相适应的接待能力。在比较低的景区接待服务供给与比较高的游客接待服务需求的尖锐矛盾冲击下，再加之景区粗放、不够人性化、生硬死板的接待服务态度与方法，则加剧了游客的不满情绪。景区是游客进不来出不去，处处排队、时时受堵、垃圾遍地、环境凌乱，这背离了旅游活动闲适舒缓、静好纯美的内涵，致使精疲力竭的游客怨气十足。
（二）拓展满足游客日益增长的物质与文化生活需要的视角与维度
对照相应的 A 级景区建设标准及满足游客接待服务需求，景区要完善接待设施建设的科学规划与加大投入，同时还要致力“文化与旅游融合”的创新发展：一是坚持以游客需求为导向、以游客舒适为标杆、以游客满意为追求，实施游客流量容纳管理与人性关怀服务，创设“舒心旅游”；二是坚持自力更生发展景区本体定位，加大投入接待设施建设，履行景区职业担当与企业社会责任，创设“坚强旅游”；三是寻求政府给予政策扶持（财政资金支持或税收优惠政策），亦可以积极引入市场机制，以期实现景区与社会合作伙伴的互利共赢，创设“共创旅游”；四是采取集约化的模块管理与精细管理（游览、接待、保障、公共关系处理等模块）创设“规范旅游”；五是设计科学扁平化的管理层级与简明流畅的旅游服务管理流程（“首问负责制”“服务项目细则考核与失误问责制”等）创设“流畅旅游”；六是大力挖掘扶持、开拓创新旅游新的文化资源（地域民俗节庆美食中心、乡村土产手工艺品大集、方志图书博物馆、传统体育与地方戏曲展示厅、红色基因纪念馆等），以满足游客对于日益增长的 “美好生活的向往”，创设“多彩旅游”等。

五、对于景区“资源保护和安全管理措施不到位”问题的解析

（一）遵循绿色发展和以人为本理念是景区可持续发展壮大的必由之路
“不到位”意为景区在旅游活动中，景区的“资源保护”和“安全管理”措施的缺位失位错位及正确执行力施行的未达至。景区这两方面兹事体大，既是不可逾越的 “一票否决的红线”，也是保障自身可持续发展的“生命线”。旅游业的开发具有促进景区经济发展与资源环境保护产生隐患的“双刃剑”，任何违背自然规律的景区开发，只讲利用不讲休养生息，只讲索取不讲投入，都是与绿色发展观背道而驰的。旅游是人与景区的资源环境紧密参与须臾不能离开的社会活动，故景区发展必须秉承绿色发展与资源环境保护的基本国策，以期在这一前提下趋利避害，实现景区发展与资源环境保护的共赢，因为“绿水青山就是金山银山”。同时，景区是游客的旅游目的地和集散地，状况复杂多变，是环境与人身安全事故的多发易发地，如交通事故、自然灾害、设备故障、餐饮中毒、治安事件、探险意外等不确定性的旅游安全事故等。景区的旅游安全保障是以人为本的基本理念的必备要求，一直是旅游主管部门检查考核景区发展状况能否达 A 级标准的重要权重指标。这既是景区自身能否获得可持续发展的压舱石，也是游客能否决定其前往该景区旅游的风向标。
（二）正确认识景区资源环境保护与景区开发的辩证关系及实际应对
一些景区出现的比较突出的资源环境保护问题的主要原因：对于国家资源环境保护法律意识淡薄，背离资源环境保护的法律规定去实施开发，错误地认为景区开发“压倒一切”；开发缺失科学论证与合理谋划，未经审批而先斩后奏，自我利益驱动与急功近利，只算自己经济收入的小账、短期账，不算国家绿色发展的大账、长期账；缺乏对于游客资源环境保护的宣传教育与严格规范管理，任由或疏忽制止一些游客损害资源环境的行为。问题整改与能力提升举措：一是高度自觉地学法用法守法，杜绝知法犯法；二是刻不容缓地立即停止破坏原生态平衡的“四乱”（毁垦、砍伐、堆占、造景）行为及未进行无害化处理的“四废”（水、气、渣、物）乱象；三是克服资源环境保护管理上的粗放无序与低效无效性，充实相关专业人才与完善对应的规章制度，扭转管理上的懈怠职守、敷衍塞责等不作为或乱作为；四是引入科学的“生态资源休养生息制度”，实际应用“旅游生态环境容量理论”；五是在景区引导游客恪守资源环境保护道德规范自律与遵纪守法，形成全方位资源环境保护文化氛围，杜绝“四随意”（攀摘花木、践踏草坪、刻画文物、乱扔垃圾）及“三随地”（躺卧、吐痰、便溺）等有害于资源环境保护的行为发生。
（三）认真排查景区旅游安全管理各环节上的隐患与安全危机化解
景区安全问题时有发生的主要原因：由机制上的“三无”（无“安全第一”与“预防为主”的安全管理职业意识、无安全管理的系统规范的规章制度、无在编在岗在库的安全专职人才团队与齐备的物资储备）导致执行上的“三无”（“无事先的安全危机处置预案”而致事发时乱作一团、“无事中应对的人才物资源”而致事时无以实际应对、“无事后的追究责任的制度设计”而致事后的责任相互推诿不了了之）。景区安全保障整改提升：一是牢固树立“以人为本”的宗旨与安全责任重于泰山的职业理念；二是制定旅游安全危机管理制度，实行景区安全管理一把手负责制及各层级的责任制的相结合执行机制；三是制定旅游安全危机处置预案，进行危机等级管理，执行事先积极预防、事发及时处置与事后认真追责的全过程管理；四是组建常设的高素质应对安全危机的团队及系统完备的物质技术保障资源；五是发挥内外两个积极性，对内经常开展应对安全危机的知识技能专项培训，对外面向所有游客开展普适性的安全宣传教育；六是对于游客进行人性化与规范化管理相结合的安全管理服务，预先提示安全隐患，对于违反安全管理规定的游客予以说服、劝导、批评、制止等有理有利有节有效的管理，防患于未然。